Introducción

La institucionalización de la Revolución Ciudadana después de 2017 tiene muchos pivotes. Garantizar la continuidad del Proyecto Político más allá del último periodo de Rafael Correa requiere no sólo un partido fuerte o ganar con suficiente mayoría la Asamblea y tener un candidato ganador que venza con soltura a las fuerzas cada vez más recompuestas y renovadas de la derecha. Se requiere además que las políticas públicas implementadas en todos los sectores tengan la suficiente coherencia programática y soporte organizativo como para que no sea sencillo su desensamblaje y sus resultados sean tan notoriamente eficientes como para que un nuevo gobierno se lo piense antes de considerar su desarticulación.

En esta entrega, me quiero referir a los aspectos que tienen que ver con el soporte organizativo de la Revolución Ciudadana en general. La consolidación del Estado pasa necesariamente por la consolidación de las organizaciones que lo sostienen. Sobre esta materia se puede hacer referencia a algunos de los componentes primordiales de una organización (cualquiera que esta sea) que le permiten un desarrollo sostenido, empezando con aspectos de sostenibilidad financiera (como garantía permanente de acceso a los recursos financieros que requiere, así como la búsqueda permanente de la eficiencia en el gasto), estabilidad (en especial a los ajustes eventuales que se hacen en la Estructura del Gobierno y cómo afectan al desarrollo de cada institución) tecnología (como incorporación de recursos tecnológicos para hacer más eficientes las prestaciones) y talento humano (personal suficiente, estable, capacitado y comprometido). Es sobre esta última idea a la que me voy a referir.

Escenarios probables para la Administración Pública

Si hacemos el ejercicio de definir el escenario en el que se desenvolverá la Administración Pública del futuro próximo, nos encontramos con un conjunto de exigencias que resultan totalmente nuevas para el común de las entidades que conforman la administración. Así, tenemos un escenario de desarrollo económico que genera nuevas complejidades a las que no estaba acostumbrado el servidor público de carrera. Es decir, el nivel de desarrollo del país hasta 2017 nos coloca ante nuevos problemas que hay que resolver a nivel de sociedad. Un ejemplo de esto es la evolución estimada de las prevalencias de las enfermedades más comunes que sufren los ecuatorianos. A medida que más ciudadanos acceden a mejores servicios de agua y saneamiento, debería tender a disminuir la cantidad de niños que sufren de enfermedades asociadas a mala calidad de agua (diarreas, problemas estomacales en general) y, aumentarían la incidencia relativa de otras enfermedades asociadas a la capacidad de consumo y los malos hábitos de vida, como sobrepeso, diabetes, problemas cardiacos. Se colige de esto que el sector salud deberá migrar sus capacidades para resolver problemas públicos de una situación a la otra. Lo mismo aplica para casos como telecomunicaciones (de cobertura de telefonía fija a acceso a internet de alta velocidad), transporte (de grupos cooperativos a sistemas integrados), energía (de ampliación de cobertura a indicadores de calidad), producción (del sector primario al terciario de la economía), inclusión social (menos cantidad de personas con problemas más complejos de atender) y en general, todos los sectores del gobierno.

De la mano de esta realidad,  tenemos la evolución de la percepción de la ciudadanía sobre lo que debe ser su gobierno, en materia de prestación de servicios, garantía de derechos y facilidad de acceso. Así, el ciudadano cada día está más acostumbrado a entidades públicas eficientes y de respuesta rápida por lo que, si en un momento fue usual un tiempo de 4 o más horas para recibir un servicios, ahora es inadmisible. No solo eso, además la ciudadanía está más informada sobre sus derechos y la forma de presentar quejas reclamos y exigir soluciones a través de los canales que el mismo gobierno ha consagrado, para empoderar al ciudadano como principal actor del desarrollo del país.

Asimismo, tenemos que el conocimiento en todas las materias crece de manera, inclusive, abrumadora. La cantidad de información nueva, de nuevas respuestas tecnológicas a problemas públicos es enorme. Ya no es novedad que cualquier ciudadano, ante un problema de trámite lento, sugiera que “pongan un sistema que valga para algo”. En todas las profesiones y ocupaciones estamos cada vez más obligados a interactuar con equipamiento tecnológico para poder hacer la tarea que nos corresponda. Esto no es cierto sólo para profesiones como la medicina. Aplica para toda ocupación. La reciente disposición de SNAP de instalar GPS en todos los vehículos del Ejecutivo, ha dado por resultado que los conductores se acostumbren a interactuar con estos dispositivos, lo cual tiene varias ventajas y también varios inconvenientes para conductores no tan familiarizados. Muchas de estas soluciones tienden a volver obsoletas ocupaciones y permiten que el personal pueda reciclarse en otras tareas que requieren de mayor capacitación, atención y obviamente, involucran mejores remuneraciones.

Situación Actual del Talento Humano de la Administración Pública

Este escenario está a la vuelta de la esquina. La Administración Pública debería estar preparándose para enfrentar los desafíos involucrados en cada uno de los escenarios planteados. La primera reflexión a realizar es: El personal que trabaja como servidor público, ¿está preparado para atender esta nueva realidad? Es decir, ¿podríamos considerar que nuestros funcionarios están altamente capacitados, están dispuestos a cambiar sus hábitos de comportamiento, quieren atender genuinamente a la población, tienen todas las capacidades que se requieren para tener un buen desempeño en ese escenario?

No tengo datos a mano para poder emitir una opinión sostenida en información de la realidad. Por desgracia, no se puede tomar como ejemplo el sistema de evaluación de desempeño que se viene implementando pues tiene varias falencias de concepto que impiden determinar que la información de resultados de evaluación de desempeño de los últimos periodos corresponde a la realidad. Existen muchos casos de personal con resultados de excelencia que en la realidad son un perfecto desastre ejerciendo su rol al interior de las organizaciones.

Lo que sí puedo afirmar es que la estructura de remuneraciones del servicio público da cuenta de una realidad que hay que modificar. La mayor cantidad de personas que trabajan en el servicio público, son personas con escasa o ninguna experiencia, recién graduados o estudiantes de universidad y que cumplen tareas de asistencia administrativa. Según un estudio de IAEN, más del 50% de los servidores públicos que trabajan para el Estado Central se encuentran en estas posiciones. Es decir, 1 de cada 2 servidores públicos sirve para hacer tareas administrativas rutinarias que no están directamente involucradas con la razón de ser de la entidad. A la vez,  solo un 1% de los servidores públicos en la actualidad son personal con amplia experiencia y capacidad y realizan tareas que involucran un amplio conocimiento y experiencia y pueden realizar tareas complejas directamente vinculadas con la razón de ser de las entidades. En otras palabras, tenemos demasiados ayudantes y pocos pensantes. El criterio aplicado por las autoridades de turno en el servicio público motivó que sólo de manera excepcional, un servidor público de carrera, pueda ganar más de USD 1676, sin importar lo difícil que pueda ser su tarea ni la cantidad de formación y experiencia que se requiera. En el escenario retratado, es más que obvio que requerimos personal público de mejor nivel, enfocado en tareas más  complejas, que requieren más formación y experiencia, y a la vez tienen resueltas sus necesidades de asistencia pues los procesos administrativos internos son expeditos y no requieren de personal para ayudarlos a conseguir vehículos, pagar un viático, recibir su remuneración y un largo etc.

Un supuesto aplicado en todas las administraciones públicas de países con sistemas consolidados de gestión pública, en donde no se cambia al personal con cada gobierno, es que, para garantizar le prestación se requiere de personal de carrera. La carrera administrativa en el sector público debe entenderse como el diseño de formación, evaluación y ascensos que debería recibir un funcionario a lo largo de su vida profesional. Es altamente deseable que un ciudadano, una vez que ingresa al servicio público, tenga voluntad de permanecer en él hasta terminar su vida profesional, lo que necesariamente requiere de una propuesta atractiva en materia de carrera, tanto como desafío profesional como remuneración. Sin embargo, si se hace un análisis detallado de la figura jurídica de la carrera administrativa, nos encontramos con que es inconstitucional.

Por concepto, un plan de carrera tiene como base un pronóstico del potencial de crecimiento dentro de una organización que puede tener un trabajador. Es decir, cuando una persona recién ingresa a una entidad, tiene una noción de hacia dónde irá su desarrollo de carrera (qué cargos podrá ocupar a lo largo de su vida profesional). Para que se concrete, el servidor deberá obtener un conjunto de resultados en su gestión y deberá formarse en las materias relacionadas, con lo cual, eventualmente, recibirá el ascenso que se ha merecido, dados esos resultados y esa formación adquirida. No obstante, el artículo 228 de la Constitución de la República establece que: “El ingreso al servicio público, el ascenso y la promoción en la carrera administrativa se realizarán mediante concurso de méritos y oposición, en la forma que determine la ley, con excepción de las servidoras y servidores públicos de elección popular o de libre nombramiento y remoción. Su inobservancia provocará la destitución de la autoridad nominadora”.  El concepto de concurso de méritos y oposición, por su parte, se basa en generar la misma oportunidad para todos los que cumplan con los requisitos mínimos para acceder a un puesto. Es decir, ante una vacante dada, pueden concursar dos personas, una que tiene resultados y formación y otra que solo tiene formación; ante lo cual, no se podrá dar preferencia a quien tiene los resultados, sino que ambos deberán pasar el concurso y, al ser abierto, bien puede ganar el concurso un tercero que ni siquiera labore en la institución. Así, el concepto de carrera administrativa es, derechamente, inconstitucional.

Otra condición que limita el potencial de adecuación de los servidores públicos a los nuevos escenarios, es la que tiene que ver con los mecanismos de ingreso a la Administración Pública. Sólo a septiembre de 2013 se generaron 16611 vacantes, según reporta IAEN y se realizaron 3000 concursos, de los cuales se declararon desiertos, 1600, según un reporte presentado por el MRL. El origen de estos resultados de gestión está en la concepción del concurso como una competencia para obtener una partida presupuestaria y no para ingresar al servicio público, como lo dispone la Constitución. Debido a una práctica generalmente aceptada, se entiende que el concurso debe ser a un cargo específico con una partida presupuestaria asignada. Lo cual, teniendo validez, genera una imposibilidad real de cubrir todas las vacantes, máxime cuando los concursos se tramitan en línea, lo que hace que tengamos cerca de 900 mil aplicaciones para todos los puestos vacantes, según el mismo reporte de IAEN. Físicamente es imposible atender 3000 concursos con una media de participantes de 300 en un tiempo deseable de 2 meses, entre que se llama al concurso y se nombra al ganador. En la práctica, cada concurso tiene un tiempo promedio de 8 meses, con lo que los interesados ya han obtenido otros trabajos cuando termina el concurso.

Otro tema a reflexionar es la calidad y cantidad de planes de formación y desarrollo que se aplican para garantizar que el servidor público tiene las competencias que requiere en la actualidad y las que requerirá en el futuro para hacer su tarea.  En 2013, se destinaron casi 173 millones de dólares a programas de capacitación, lo cual da un valor promedio de  USD 346 por persona por año. Según IAEN, existen más de 400 operadores privados de capacitación acreditados por MRL. Estos datos deberían llevarnos a concluir un buen rendimiento en materia de formación y desarrollo. Sin embargo, la realidad es otra. El proceso en general parte de supuestos erróneos y asume que la capacitación debe brindarse a la carta. Si bien la norma técnica que lo regula hace referencia un procedimiento de detección de necesidades de capacitación, en la práctica, se convierte en una toma de pedido para que las autoridades de área soliciten los cursos que se requieran. Esto lleva a que se repitan un conjunto enorme de capacitaciones y se dejen de lado los procesos formativos más vinculados a la razón de ser de la entidad.

Riesgos y Límites

Las descripciones realizadas deberían hacernos notar que nos encontramos ante una posibilidad cierta de contar con una Administración Pública no tan eficiente ni tan preparada para 2017. Lo poco atractiva que resulta la oferta de carrera, así como la dificultad notoria de ingreso al servicio público, dan como resultado, que se tenga índices altos de rotación cercanos al 20% según IAEN. Una organización sana tiene un índice de rotación del 5%. La rotación excesiva acarrea problemas como un menor memoria institucional, menor calidad de atención al ciudadano, ineficiencias asociadas al desconocimiento de procedimientos y un largo etcétera de problemas asociados al factor “recién llegado”.

Las condiciones actuales dan también como resultado que, ante la necesidad de lograr resultados de gestión, se recurra a mecanismos de contratación que no permiten el desarrollo de carrera. Así, dado que no un servidor público de carrera no puede ganar más de USD 1676, se recurre a la figura de los asesores para contratar personal especializado. Al no poder desarrollar concursos con la celeridad requerida, aumenta el personal que se contrata con contrato ocasional, que no puede trabajar más de dos años en la institución, según la misma ley.

Qué hacer

En el corto plazo, se debe replantear el procedimiento de ingreso al servicio público, para realizar concursos de ingreso por grandes áreas del conocimiento. Definitivamente, es mucho más sencillo operar un solo concurso para llenar todas las vacantes de abogados que tiene la Administración Pública en el que participen 10 mil interesados, que monitorear 100 concursos en los que participen los mimos 10 mil interesados.

Se debe incorporar con celeridad el tan anhelado SIITH, que hasta la actualidad no opera, para tener información centralizada de todos los servidores públicos y que su ingreso o desvinculación sea un procedimiento ágil y no una letanía de documentos presentados tantas veces como tantas veces rote el personal.

En el mediano plazo, es necesario que la planificación del TH disminuya el peso relativo del personal de apoyo, y aumente significativamente el peso de aquellas posiciones directamente vinculadas con la agregación de valor y razón de ser de las entidades públicas, a la vez que aumentamos los servicios y procedimientos en línea de tal manera que no se requiere tanto personal de asistencia.